EMI за измененията и допълненията в Закона за енергетиката: Време да се помисли за отделен закон за регулиране на отношенията в енергетиката
Институтът за енергиен менджмънт (EMI) откроява редица проблеми и неясни формулировки в предложените изменения и допълнения на Закона за енергетиката, предложен на обществено обсъждане на 27 юли тази година от енергийното министерство. Eкспертите изразяват и недоумение, че толкова важни промени в енергийния закон, засягащи милиони български потребители се предлагат за съгласуване в летния сезон, когато голяма част от заинтересованите лица не биха могли да представят коментари поради отпуски и др.
Предвид високото обществено значение публикуваме без редакторска намеса становището на Института за енергиен мениджмънт (EMI), изпратено до министъра на енергетиката Румен Радев.
Във връзка с обявения на уебсайта на Министерството на енергетиката[1] и Портала за обществени консултации strategy.bg[2] проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за енергетиката, Институтът за енергиен мениджмънт (EMI) изразява следното становище:
I. ПРИНЦИПНИ КОМЕНТАРИ
Институтът оценява положително решението за цялостно транспониране на Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския Парламент и на Съвета от 5 юни 2019 г. относно общите правила на вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС. Голяма част от дейността на Института е насочена именно към подкрепа на европейския път на развитие на националния енергиен пазар и справяне с предизвикателствата, свързани с процеса на пълната му либерализация. Също така разбираме трудната ситуация, в която се намирате Вие лично като орган на изпълнителната власт – особено предвид напредналите срокове, свързани с преките Ви отговорности по отношение на очакваните реформи „Либерализация на пазара на електроенергия“ (C4.R8) и „Разработване на дефиниция и критерии за „енергийна бедност“ (C4.R3) от Плана за възстановяване и устойчивост на Република България (НПВУ).
На този фон, независимо че Институтът подкрепя стъпките в посока либерализиране на пазарите на електрическа енергия на едро и дребно, намираме за трудно да дадем комплексно становище по предложените изменения, тъй като те представляват само една част от цялостната реформа, включваща допълнителни изменения в законодателството, вкл. и на подзаконово ниво. Независимо от горното считаме, че предложените законодателни изменения са в правилна посока и са добра основа на бъдещ дебат за стъпките, времевата рамка, въздействието на предвидените промени върху всички заинтересовани страни и др.
Същевременно, оставаме на мнение, че представянето от страна на изпълнителната власт на цялостна концепция за пазарна реформа преди законодателните промени, може да допринесе за по-пълноценно обществено обсъждане на стратегическа промяна, каквато е предвидената пълна поетапна либерализация на електроенергийния пазар.
Допълнителен принципен коментар по представения законопроект и материалите към него е, че сме изненадани от изключително семплите мотиви и липсата на същностна аргументация и пояснения за толкова съществени изменения. На практика, представените документи в това отношение трудно могат да бъдат и наречени „мотиви“ в контекста на изискванията на закона.
На база на тези принципни коментари, Институтът предлага на Вашето внимание вижданията си относно:
визията на управляващите за реформа на пазарите на едро и дребно на електрическа енергия;
дефиницията за „енергийна бедност“ и механизми за подпомагане;
потенциално увеличение на административната тежест за крайните снабдители;
граждански енергийни общности и активни клиенти.
Представяме и виждането си за изменение на Закона за енергетиката относно една сфера, която не е засегната пряко в законопроекта – стабилизиране на КЕВР.
II. КОМЕНТАРИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СЪЩЕСТВО
ОТНОСНО ВИЗИЯТА ЗА РЕФОРМА НА ПАЗАРИТЕ НА ЕДРО И ДРЕБНО НА ЕЛЕКТРИЧЕСКА ЕНЕРГИЯ
1.1. ОТПАДАНЕ НА ФИГУРАТА НА ОБЩЕСТВЕНИЯ ДОСТАВЧИК (§ 4, § 5, § 6 § 7, § 14 §, 15, § 17, § 26 § 28, § 29, § 30, § 32, § 36)
Водеща стъпка за пълното либерализиране на пазара на едро е отпадането на фигурата на обществения доставчик и поставянето на основа за отваряне на пазара за домакинствата.
Институтът приветства предприемането на тази важна реформа. Следва, обаче, да се направи анализ в оценката на въздействието как премахването на фигурата на обществения доставчик и предложените законодателни промени ще се отразят на различните пазарни и институционални участници, в т.ч. на крайните снабдители, на БНЕБ и на ФСЕС. В тази връзка намираме за необходимо да се направи анализ на възможните рискове – информационно-комуникативни, финансови, такива от потенциално компрометиран синхрон между различните предложени законодателни стъпки по прекратяване на лицензията, организиране на търгове по чл. 21, ал. 1, т. 46 от ЗЕ, стартирането на специален сегмент на платформата за двустранни договори на организиран борсов пазар на електрическа енергия за споразуменията по чл. 97, ал. 4. и други.
1.2. НОВ ПАЗАРЕН СЕГМЕНТ И ТЪРГОВЕ ЗА СКЛЮЧВАНЕ НА ДОГОВОРИ ЗА ФИНАНСОВИ ГАРАНЦИИ ИЛИ РАЗЛИКИ
С отпадането на фигурата на обществения доставчик в настоящия проект на законодателни промени в ЗЕ се предвижда временен период, през който КЕВР и ФСЕС ще следва да упражнят ключова роля за запазването на стабилност и предвидимост на тази част от пазара, която ще трябва да осигури електроенергия по регулирани цени за битовите клиенти. В предложените промени в Закона за енергетиката е зададен основният тон на реформа, но ще са необходими редица промени в подзаконови нормативни актове. Като примери в това отношение могат да бъдат посочени следните обстоятелства:
Крайните снабдители и търговците на електрическа енергия сключват споразумения за закупуване на електрическа енергия от нискоемисионни източници за 60% от количествата електрическа енергия, необходима за сключване на сделки по регулирани цени (чл. 97, ал. 4 от предложените изменения и допълнения);
За целта на горното, операторът на организиран борсов пазар осигурява специален сегмент на платформата за двустранни договори на организиран борсов пазар на електрическа енергия за споразуменията по чл. 97, ал. 4;
Във връзка с горното, КЕВР организира търгове за сключване на договори между ФСЕС, от една страна, и крайните снабдители и търговците на електрическа енергия, от друга, за финансови гаранции или за разлики по споразуменията по чл. 97, ал. 4.
Организирането на специален сегмент на платформата за двустранни договори на организиран борсов пазар и търговете за сключване на договори за финансови гаранции или за разлики следва да се регламентират с изменения и допълнения в подзаконови нормативни актове, но в представените законодателни промени и обосновките към тях липсва яснота както за духа на тези промени, така и за тяхната форма. Без допълнителна информация относно предвижданите промени в подзаконовите нормативни актове е невъзможно да се даде обективна и аргументирана оценка на предложените изменения в закона, както и на ефектите, които биха имали върху свободния пазар, от една страна, върху домакинствата – от друга, а и върху крайните снабдители и търговците – от трета.
Нещо повече – възможността за въвеждане на механизми в различни нормативни актове или в документи с по-рамков характер, които да позволят изпълнението на законоустановени задължения, не е гаранция за тяхното приложение – практиката през годините съдържа доста примери в това отношение. Последният такъв пример е НПВУ, който създава редица задължения както за производители на електрическа енергия от въглища, така и за електроразпределителните дружества, но не предвижда механизми за справяне с предизвикателствата от тях, а такива не се въвеждат и посредством национални инструменти, включително финансови.
Нито в мотивите към ЗИД, нито в оценката на въздействие е представена информация или обосновка за размера на търгуваните количества на специалния сегмент на платформата за двустранни договори – 60% от необходимите количества по чл. 97, ал. 4 – които следва да са от нискоемисионни източници. В допълнение, предложението за изменения и допълнения в закона предвижда крайните снабдители и търговците да осигуряват 60% от необходимите количества по ч. 97, ал. 4, което не предполага отклонение от този дял, докато в мотивите е посочено, че компаниите закупуват до 60% от необходимите количества, което предполага, че могат и въобще да не участват в специалния сегмент на платформата за двустранни договори.
Оценяваме положително предвиденото с § 9. създаване на чл. 33б, но остава съществен въпросът доколко този текст, при очаквани разлики между покупна (свободна) и продажна (регулирана) цена на енергията, би гарантирал способността на крайните снабдители да си осигурят необходимия размер на оборотни средства за реализиране на цикъла по снабдяване на битовите клиенти. Става дума за разплащане с доставчици, финансови ангажименти към борсовия оператор, фактуриране и получаване на плащания от клиенти, компенсация от ФСЕС. Считаме, че предвиденият с проекта на ЗИДЗЕ механизъм не гарантира финансовата стабилност на дружествата за изпълнение на законовите и лицензионните им задължения. В тази връзка ще са необходими и ясни подзаконови промени, които следва да бъдат съответно заложени.
Предвид това, че в разпоредбите аналогични ангажименти са предвидени и за търговците, снабдяващи битови потребители по регулирани цени, подобен прецизен анализ следва да бъде направен и по отношение на тези пазарни участници.
В допълнение, споделяме нашата загриженост относно това, че предвиденият нов модел за осигуряване на доставките на енергия за битовите потребители по регулирани цени ще бъде активиран по време (в средата) на действащ ценови период за крайните снабдители.
В контекста на гореизложеното, считаме, че е необходима повече нормативна и регулаторна яснота относно този повратен за дейността на посочените енергийни дружества момент, която да гарантира стабилен и без сътресения преход от покупки на енергия от обществения доставчик към търговски ориентирано поведение при осигуряване на необходимата за клиентите им енергия. Всъщност, необходима е яснота за ролите на всички участници на пазара – производители, крайни снабдители и търговци, домакинства – какви ще са техните задължения и по какъв начин ще бъдат защитени техните права. Необходима е и допълнителна информация за ролята на оператора на организиран борсов пазар, на регулатора, на Фонд „Сигурност на електроенергийната система“, както и на други държавни институции и т.н. в предвижданата реформа.
Разбираме, че кратките срокове за изпълнение на реформата създават сериозни предизвикателства, но тя касае около 1/3 от електроенергийния пазар в България и засяга над 4,6 млн. битови клиенти (по данни на КЕВР от Годишния доклад до ЕК) и би следвало да е обмислена, обоснована и да е предвидено достатъчно технологично време за изпълнението ѝ, включително за тестване на някои механизми. Предвид продължаващия процес на предоговаряне на реформи по НПВУ, широкият обхват на предвижданата реформа и политическата нестабилност през последните две години, напълно разумно е постигане на разбиране с Европейската комисия за отлагането ѝ за следващата година (или структуриране на реформата на няколко стъпки) и осигуряване на допълнително технологично време за изпълнението ѝ.
ЗА ДЕФИНИЦИЯТА ЗА „ЕНЕРГИЙНА БЕДНОСТ“ И МЕХАНИЗМИТЕ ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ДОМАКИНСТВАТА (§ 13, § 18, § 33)
Изключително важна стъпка за пълна либерализация на пазара на дребно е предвиждане на защитен механизъм за битовите потребители, които нямат възможност да заплащат енергията си и такива, които нямат достъп до основни енергийни услуги и продукти. Институтът многократно е апелирал за въвеждането на подходяща дефиниция и предприемане на съответни защитни мерки спрямо тези лица и домакинства. С оглед на това, изразяваме принципна подкрепа относно предприетите законодателни предложения в тази област.
Предложената дефиниция на „домакинство в положение на енергийна бедност“ (домакинство, което след приспадане на енергийни разходи има разполагаем доход под официалната линия на бедност) е една от няколкото, използвани в други страни членки на ЕС. До този момент дебатът относно избора на подобна дефиниция е „затворен“ в работни групи, като за обществено обсъждане не е представен анализ на разликата между подоходна и енергийна бедност, различни дефиниции на енергийна бедност, техните силни и слаби страни, приложимост в местни условия, наличие на данни, капацитет за определяне на обхвата и дълбочината на енергийната бедност и др. Така, без да коментираме избора на дефиниция, бихме искали да обърнем внимание на две особености.
Първата е, че изчисляването на разполагаемия доход на домакинството след енергийни разходи се базира на действащи цени на енергийни носители, докато разполагаемият средномесечен доход се изчислява за предходната година. Това създава условия за надценяване на обхвата на дефиницията в условия на растящи цени – като през 2021-2022 г., и подценяването му в условия на намаляващи цени – като през 2023 г. Така например, през първото тримесечие на 2023 г. средномесечният разполагаем доход на лице от домакинство се увеличава с над 6% в сравнение с 2022 г. и с близо 21% в сравнение с първото тримесечие на 2022 г., според статистиката на НСИ за Доходи, разходи и потребление на домакинствата, докато цените на електрическата и топлинната енергия са постоянни за ценовия период 1 юли 2022 г. – 30 юни 2023 г. За да се избегне както подценяване на обхвата, така и надценяването му, следва времевият период на сравнение на цени на енергийни носители, от една страна, и средномесечен разполагаем доход, от друга, да съвпадат, т.е. да се сравняват напр. цени през 2023 г. с доходи от 2023 г.
Втората особеност е свързана с механизма за подпомагане на домакинствата в положение на енергийна бедност. Предложените изменения и допълнения предвиждат „компетентните органи за определяне и прилагане, в случай на осигурено финансиране, на мерки за защита и за финансова подкрепа по програми за подпомагане на домакинство в положение на енергийна бедност и уязвимите клиенти за снабдяване с електрическа енергия, в рамките на своите правомощия, са министърът на енергетиката, министърът на труда и социалната политика, министърът на регионалното развитие и благоустройството или друг орган, посочен с акт на Министерския съвет“. Заложеният текст поражда няколко основни въпроса.
От една страна, той предполага осигуряване на финансова или друга помощ за засегнатите домакинства, само ако има осигурено финансиране и приети мерки. Настоящите предложения за изменение и допълнение на Закона за енергетиката не предвиждат подобни програми. Не става ясно дали такива текстове ще бъдат предложени и включени в изменения и допълнения на други закони, дали програмите за подпомагане ще бъдат постоянни, като например целевата помощ за отопление, или ще бъдат приемани ad hoc, дали ще се създадат нови социални програми, или ще бъде разширен обхватът на съществуващи такива, като например целевата помощ за отопление и др.
От друга страна, общият характер на текста оставя впечатление, че „защита и финансова подкрепа“ може да включва както текущи разходи като подкрепа за плащане на сметки, така и капиталови разходи. Включването на програми с различен характер – социални, регионални, подобряване условията на живот и др. – създава сериозни предизвикателства пред изпълнението им.
От трета страна, компетентните органи, отговарящи за програмите, изглеждат твърде много, а има възможност и да се увеличат с акт на Министерския съвет, което създава рискове от размиване на отговорности и респ. неефективност.
Ето защо считаме, че текстовете следва да се прецизират след формулиране на ясна концепция за подпомагане и защита на засегнатите домакинства. Нещо повече – самото установяване на статут на домакинство в положение на енергийна бедност и/или на уязвим клиент се извършва от горепосочените компетентни органи, което би създало паралелни бази данни и риск както от припокриване, така и от разминаване в техния обхват. Последното ще създаде и допълнителни предизвикателства пред работата на Министерството на труда и социалната политика, което ще има задължение за създаване и поддържане на информационна система за тези домакинства.
ПОТЕНЦИАЛНО УВЕЛИЧЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНАТА ТЕЖЕСТ ЗА КРАЙНИТЕ СНАБДИТЕЛИ (§ 12)
На този фон, ако се разгледат съответните текстове по същество, ще стане ясно, че в тях не се предвижда краен срок за изпълнение на задължението по новата ал. 9 на чл. 36и, създадена с §12 от проекта на ЗИД на ЗЕ, нито преходен период, в който дружествата могат да се подготвят. Подобен ангажимент би следвало да влезе в сила едва след прекратяване действието на регулираните цени от началото на 2026 г. и може да стане с промяна в общите условия, които вместо продажба на електрическа енергия по регулирана от КЕВР цена, вече ще включват формула за изчисляване на цената, факторите, които могат да доведат до промяната ѝ и периодичността на промяната ѝ. Измененията могат да бъдат динамични, при наличие на интелигентен измервателен уред или с фиксиран тарифен модел – еднотарифен, двутарифен и т.н.
В допълнение, следва да се прецизира и дефиницията на „Договор за доставка на електрическа енергия с фиксиран срок, на фиксирана цена“ – договор за доставка на електрическа енергия между доставчик и краен клиент, който гарантира едни и същи договорни условия, включително цената, докато в рамките на фиксирана цена може да включва гъвкав елемент, например с колебания на цените при върхово и невърхово натоварване.“
Предвид изложеното считаме, че предложеният текст ще създаде объркване у битовите потребители и излишно напрежение във взаимоотношенията им с крайните снабдители и търговците, тъй като „фиксираната цена“, която очакват, всъщност може да се променя в зависимост от времето на деня. Логично е договорите да останат с фиксиран срок и да позволяват фиксирано, динамично и от смесен (фиксирана + гъвкава компонента) тип ценово определяне, като изрично се упоменава дали този модел е еднотафирен, двутарифен и т.н.
ГРАЖДАНСКИ ЕНЕРГИЙНИ ОБЩНОСТИ И АКТИВНИ КЛИЕНТИ (§ 17, § 18, § 33)
С либерализирането на пазара на дребно все повече нараства важността на предоставяне на различни възможности потребителите да участват в него. Овластяването на клиентите на пазара на дребно е ключов елемент както от пакета „Чиста Енергия за всички европейци“, така и в сегашните европейски законодателни предложения, в т.ч. промени във ВЕИ директивата и предложението за Регламент за изменение на Регламент 2019/943 и (ЕС) 2019/942, както и на Директива (ЕС) 2018/2001 и Директива (ЕС) 2019/944 с цел подобряване на структурата на пазара на електроенергия в Съюза.
Предвид изложеното, Институтът подкрепя въвеждането на дефиниции за гражданските енергийни общности и активни клиенти в Закона за енергетика.
Същевременно, бихме искали да посочим необходимостта да се отчетат специфичните рискове на българската среда в това отношение.
Тези нови пазарни участници постепенно ще засилват ролята си в предоставянето на услуги за гъвкавост, което от своя страна ще рефлектира в нарастване на обема, обмена и скоростта на обмена на данни, чието управление става все по-комплексен и динамичен процес. Наличието, достъпността на данните и тяхното ефективно управление неизбежно стават все по-важни, тъй като новите задачи и услуги на пазара са в пряка зависимост от качеството и детайлизацията на данните, които операторите на електроразпределителните мрежи събират, обработват и съхраняват чрез измервателните си системи. Тази информация е необходима както за търговските пазарни участници, така и за мрежовите оператори за целите на краткосрочното мрежово управление и на дългосрочното планиране.
В тази връзка, препоръчваме да се избере национален модел, по който ще бъдат управлявани, съхранявани и предоставяни данни.
В допълнение, текстът по член 95б. ал. 5, т. 5. „прилагане на недискриминационно третиране към общностите по отношение на дейностите, правата и задълженията им като крайни потребители, производители, доставчици, оператори на разпределителни мрежи или като други участници на пазара“ следва да претърпи изменение. Конкретно, въпросът е свързан с това, че гражданските енергийни общности не следва по никакъв начин да придобиват права и задължения и да извършват дейности като оператори на разпределителни мрежи. В подкрепа на тезата ни е, че напр. съгласно чл. 92б, ал. 5, т. 3 на гражданските енергийни общности се предоставя подкрепа включително чрез „осигуряване на сътрудничество със съответния оператор на разпределителна мрежа и/или топлопреносно предприятие за преноса на енергията в общността“ – т.е. явно се предполага, че разпределението на енергията между членовете на гражданските енергийни общности се осъществява от лицензираните за съответната територия мрежови оператори.
За нас предложеният в законопроекта текст не е ясен, вкл. и като концепция, а липсата на яснота ще създаде допълнителни проблеми, при това в много направления.
Ето защо, следва да се гарантира, че заложените текстове не пораждат изисквания за приоритетно третиране, което да е за сметка на останалите крайни клиенти, и съответно:
не дискриминират другите ползватели на мрежата,
не генерират необосновани (невъзстановими) разходи за мрежовия оператор,
не предизвикват рискове пред сигурността и устойчивото управление на мрежата,
осигуряват организацията на дейностите по начин, който гарантира, че разходите се заплащат от този, който ги е предизвикал.
Всички тези аспекти трябва и много ясно да бъдат засегнати в мотивите, за които вече изразихме принципното си становище.
ЗА КЕВР – ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА НОВ ПАРАГРАФ
В целия процес на съществените реформи, заложени в законопроекта, ролята на енергийния регулатор ще бъде ключова. Ето защо, от неговото ниво на компетентност и независимост и от адекватната нормативна рамка ще зависи до най-голяма степен ефективното реализиране на заложените реформи и респ. стабилността на енергийната система, вкл. и в контекста на нисковъглеродните цели.
Считаме, че е време да се помисли за отделен закон за регулиране на отношенията в енергетиката, с което ролята и независимостта на КЕВР ще бъдат издигнати на съвсем ново ниво, с ясна и отделна регламентация на правомощията, изискванията към членовете на комисията и към нейната администрация.
Ето защо, към настоящия момент, изразяваме ясното си разбиране, че това изменение на ЗЕ следва да обхваща и специални норми, свързани със стабилизиране на КЕВР.
Предлагаме принципно нова регламентация по отношение на КЕВР в следните основни направления:
В чл.11 от ЗЕ да се възстанови старото положение, при което КЕВР има 9 члена, вкл. икономист и юрист;
Допълнително, стабилизираща мярка би било разписването на специални отговорности и права за икономиста и юриста, свързани с професионалната им компетентност;
В чл. 12 – да се завишат рязко критериите за членовете на КЕВР (връзка с параграф 1, т. 59 от Допълнителните разпоредби на закона) – съществуващите в момента критерии са откровено несериозни от гледна точка на статута и ролята на институцията, и създават допълнителни възможности за продължаване на политическата корупция при формирането на регулатора;
Да се предвиди отново фигурата на заместник – председател на КЕВР, за да се избегнат административните трудности при отсъствие и/или невъзможност на председателя да изпълнява функциите си;
В чл.12а да се добави възможността за номиниране на кандидати за членове на КЕВР и от представители на НПО и съсловни организации.
Посочените промени ще съдействат за предотвратяване на политическата търговия с постове, за която – за съжаление – има много примери. Силно занижените критерии за членове на регулаторите водят до допълнителното им разпарчетосване по политически признак, за което вече има предостатъчно доказателства, при това не само в рамките на КЕВР.
УВАЖАЕМИ Г-Н МИНИСТЪР,
Надяваме се, че предоставените коментари ще бъдат полезни за работата Ви и ще бъдат отчетени при финализиране на законопроекта от страна на изпълнителната власт.
Бихме препоръчали също, извън същностната ревизия, текстовете да бъдат прегледани и в редакторски контекст, тъй като някои от тях определено имат нужда от промяна (напр. заложените в Параграф 13 чл. 38д, ал.3 и 6 и др.).
Използваме възможността също така да изразим принципното си неодобрение толкова важни промени в Закона за енергетиката да бъдат предлагани за съгласуване в летния сезон, когато голяма част от заинтересованите лица не биха могли да представят коментари поради отпуски и др.
Институтът за енергиен мениджмънт остава на разположение на Вас и на екипа Ви при необходимост от допълнителни разяснения и/или съдействие с оглед финализиране на визирания законопроект.