България има нужда от модерен и амбициозен климатичен закон

Как трябва да се осъществява климатичната политика в България, посочва анализ в климатичната платформа climateka.bg.

Tой се базира на повече от година аналитична и застъпническа работа от eкипа на WWF България, БлуЛинк и партньорски организации и експерти от Коалиция за климата – България.

България е една от най-уязвимите страни в Европа по отношение на последиците от изменението на климата. Тя е изправена пред увеличаващи се рискове от суши, наводнения, горещи вълни, горски пожари и загуба на биоразнообразие от случващите се климатични промени през последните десетилетия у нас и по света. Тези въздействия застрашават не само околната среда, но и икономиката, здравето и социалното благосъстояние на гражданите. Ясна и решителна политика по отношение на изменението на климата би помогнала на България да смекчи последиците от него.

Въпреки това България все още не е приела цялостна рамкова национална политика за изменението на климата,

която да формулира национални цели и да ги приведе в съответствие с амбицията на Европейския съюз (ЕС) за въглеродна неутралност до 2050 г. Такава политика е необходима за координиране и интегриране на действията в различните сектори и нива на управление в страната, като се осигури широка обществена подкрепа и се мобилизират нужните ресурси за нисковъглеродно развитие.

Политиката в областта на климата е хоризонтална политика, която засяга и се влияе от други политики както на национално, така и на европейско равнище.

Ето няколко примера: 

• енергийната политика оказва влияние върху емисиите на парникови газове, качеството на въздуха и енергийната сигурност; 
  селскостопанската политика влияе върху земеползването, управлението на водите и продоволствената сигурност и се влияе от климатичните рискове;
• транспортната политика е отговорна за генерирането на емисии на парникови газове, но също така влияе на градското планиране и общественото здраве. 

Ето защо България се нуждае от съгласувана и последователна политика в областта на климата, която да хармонизира целите и интересите ѝ с тези на ЕС като цяло, така че да даде своя принос към общите усилия за смекчаване на последиците от изменението на климата и адаптиране към него.

Но как може да се постигне стратегическо съгласуване на всички сфери на политиката?

България се намира все още в етап на по-скоро неформално институционално сътрудничество и съгласуване на различните стратегически документи в областта на климатичните политики (напр. Интегрирания план в областта на енергетиката и климата или Националната стратегия за адаптация) и нива на изпълнението им. Това е очевидно от разнобоя между целите и “визиите”, разработвани от различните ведомства, които засягат климатичните политики, като най-показателният пример е декарбонизацията на енергетиката.

Необходимо е постепенно да се премине към стратегическо съгласуване и координация, като се залага на поставянето на цели (напр. цел за постигане на климатична неутралност до 2050 г., каквато има за целия ЕС и в националните закони на поне 11 държави членки). Поставянето на такава рамкова цел ще подпомогне всички области на политиката да допринесат за намаляване на емисиите на парникови газове и да подготвят всички засегнати за отрицателните последици от изменението на климата. Ще могат да се търсят синергии и съпътстващи ползи за целите на други политики – например подобряване на качеството на въздуха, изграждане на модерна жп инфраструктура, иновации за кръгова икономика и демократизация на енергийното производство и потребление чрез създаване на енергийни общности. След като се развият необходимите законодателни и институционални рамки, България може да постигне системно съгласуване на всички области на политиката с климатичните цели. 

Необходими са развитие на капацитета на институциите на всички нива, активно събиране и обмен на информация и данни, и взаимодействие на институциите с всички заинтересовани страни – от бизнеса до гражданското общество.

Така ще се осигури необходимата обобщена надеждна информация и ще се създадат подходящи знания и умения, необходими на всички засегнати от изменението на климата и прехода към климатично-неутрална икономика, за да вземат адекватни решения, необходими например за оценяването и адресирането на климатичните рискове, и за постигане на синергии между декарбонизацията и секторните политики. 

Една решителна и всеобхватна рамкова политика в областта на изменението на климата ще даде възможност на България да постигне целите на европейската политика за климата и заедно с това – изпреварващо икономическо развитие на страната без допълнително увреждане на околната среда. 

Ето защо е необходима адекватна регулаторна рамка на хоризонталните политики за климата в българското законодателство. Такава рамка следва да бъде заложена с приемане на рамково законодателство за климата, което може да се осъществи със създаване на нов рамков климатичен закон, а в по-спешен порядък и посредством изменение на съществуващия Закон за ограничаване на изменението на климата (ЗОИК).

Какво е текущото състояние на климатичните политики в България?

В момента законодателната рамка по отношение на изменението на климата е непълна.

Това включва, както политиките за смекчаване (намаляване на емисиите и поетапно постигане на климатична неутралност на цялата икономика и отделни нейни отрасли като енергетиката), така и политиката за адаптация и управление на рисковете от настъпващите климатични промени.

Настоящият закон не предвижда конкретни цели за намаляване на емисиите парникови газове до определена дата 
например до 2030 г., 2040 г. и климатична неутралност до 2050 г., каквито присъстват и/или се разработват в Националните планове в областта на енергетика и климат (т.нар. NECP) и Дългосрочните стратегии (LTS) по отношение на декарбонизацията в държавите членки на ЕС.

В настоящия ЗОИК не са посочени равнища, прагови стойности, “въглеродни бюджети” по сектори и/или научно обосновани способи за определяне на подобни равнища или прагови стойности на емисиите. Не е предвидена процедура за приемането и актуализацията на Дългосрочната стратегия на Република България с перспектива от 30 години в съответствие с целта на ЕС за въглеродна неутралност. ЗОИК трябва да хармонизира и новите процеси и задължения, произтичащи за България от приемането на Пакет “Подготвени за цел 55”, като например по-амбициозните цели за намаление на емисиите на държавите в актуализацията на Регламент за разпределяне на усилията (ЕС 2018/842), или новите механизми на Европейската схема за търговия с емисии, и бъдещата сходна схема, която ще бъде прилагана в сектора на отоплението и транспорта. 

Тези празнини в правната уредба създават несигурност за всички заинтересовани страни и не позволяват дългосрочното планиране на мерките и дейностите, свързани с намаляване на емисиите парникови газове. 

В същото време поставянето на национална цел за климатична неутралност и регламентирането на процеса на приемане и обновяване на секторни цели и траектории на декарбонизация в ЗОИК ще намали риска дългосрочната политика на България в областта на климата да бъде блокирана от краткосрочни политически и икономически съображения. 

Липсват и детайлни правила за това как националната политика се интегрира в съответните секторни политики
донякъде с изключение на енергетиката и транспорта. ЗОИК не предвижда нито срокове, нито периодичност на планирането на секторните политики във връзка с изменение на климата или мерки за адаптация на съответния сектор към измененията на климата. Това е съществен проблем, тъй като на практика стратегическите цели в отделните области на политика могат да противоречат на целите на климатичните политики, или изобщо да не взимат предвид изменението на климата.

Темата за адаптация към климатичните промени почти не е засегната в настоящия закон,

който по-скоро е насочен повече към ограничаване на причините за изменението на климата, отколкото към намаляване на рисковете и щетите, произтичащи от него. Рамковият национален закон за климата би следвало да обхваща и хармонизира хоризонталната климатична политика и по отношение на необходимите краткосрочни и средносрочни действия за адаптация. Един рамков климатичен закон би следвало да уточнява как наличната научна информация за климатичните рискове да бъде интегрирана за по-добро секторно планиране. Това е особено належащо по отношение на връзката на климатичната политика с тази за управление на водите и интегрираното управление на речните басейни, на риска от суши и наводнения в България. 

Какви са проблемите на институционалната рамка?

Не по-малко важно е как българските институции разработват и изпълняват климатичните политики в България. Националната ни институционална рамка следва да осигурява възможност за координация и сътрудничество между различните нива на управление, частния сектор, гражданското общество, ЕС и международните организации и процеси, в частност тези, свързани с Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата и Парижкото споразумение. Тази рамка би следвало да гарантира, че политиките в областта на климата са интегрирани в общите планове за развитие и че изпълнението им е координирано между различните сектори и заинтересовани страни. Към момента институционалната рамка за климатичните политики в България има редица слабости.

Народното събрание и Министерския съвет са на практика изключени от процеса на стратегическо планиране и управление на държавната политика по ограничаване изменението на климата. 

Това е особено притеснително с оглед на съществените въздействия на климатичните политики върху всички сектори, икономиката и държавния бюджет на България, както и върху живота и здравето на българските граждани. Повечето административни органи на изпълнителната власт имат ограничен капацитет за изпълнение на мерките и отговорностите, свързани с изменението на климата. Налице е недостатъчен административен капацитет за осигуряване на ефективно стратегическо планиране, управление и изпълнение на държавните политики в областта на изменението на климата.

Има редица процедури, които не са предвидени в рамка за наблюдение на изпълнение и контрол
върху действията на различните компетентни органи по отношение на климатичните промени. Част от тях са:

• конкретни процедури и съответните правомощия на министъра на околната среда и водите за осигуряване на целесъобразност и текущ контрол на дейностите и мерките за ограничаване изменението на климата и адаптацията към него в секторните политики; 
• процедури за докладване, мониторинг, оценка на изпълнението, текущ контрол и/или други изисквания относно изпълнението на стратегическите документи за климата; 
• процедури и изисквания за управление на рисковете от неблагоприятни въздействия, свързани с климата, в планирането и управлението на секторни политики, като регионално и градско развитие, строителство и транспортна инфраструктура, земеделие, безопасност на храните, общественото здраве и др. 
• Липсват също правила и процедури, осигуряващи независим експертен и научен принос
  в процеса на подготовка, изпълнение, отчитане и оценка на политиките. Това е особено важно, тъй като подобно на други екологични проблеми, проблемът с изменението на климата може да бъде решен ефективно само, ако действията са в съответствие с най-добрите знания и работещи практики, в това число научни, експертни, граждански и институционални. Това би допринесло за ефективността и по-широкото въздействие на съответните политики и мерки, както в България, така и в контекста на Европейската климатична политика.

Друг съществен недостатък на правната и институционалната рамка е 

липсата на адекватни процедури и/или формати за участие на обществеността

и взаимодействие със заинтересованите страни в процеса на разработване, изпълнение, отчитане и актуализация на политиките в областта на изменението на климата. Участието на гражданите, бизнеса и другите заинтересовани страни може да подобри качеството на взетите решения и да увеличи обществената подкрепа за климатичните политики.

Законът за климата трябва да предвижда адекватна правна рамка и насоки за местните власти

по въпросите на изменението на климата, включително изрични правомощия или функции за областните управители, кметовете на общини или общинските съвети по отношение на ограничаване на последиците от изменението на климата и/или адаптация към климатичните промени. Изготвянето и актуализирането на общински планове или програми за декарбонизация и адаптация към изменението на климата трябва да бъде ясно регламентирано, защото много от мерките и действията се изпълняват на регионално и местно ниво, където се случват екстремните климатични явления и бедствия, като скорошните наводнения.

Бюджетните и фискални аспекти на климатичните политики са не по-малко важни. 

Докато през последните години вниманието в тази област е винаги съсредоточено върху програмите и мерките с европейско финансиране (напр. мерките за декарбонизация в Националния план за възстановяване и устойчивост), много по-малко внимание се отделя върху планирането и разходването на средства както за изпълнението на климатичните политики, така и за повишаване на административния капацитет. На практика от отделните министри, областни управители и/или кметове се очаква сами да констатират проблемите и нуждите и да се опитат да ги адресират, дори и това да има съществени негативни последици за техния бюджет и основни функции.

В България липсва систематизирана, леснодостъпна и разбираема информация относно политиките, свързани с изменението на климата. Законът не предвижда задължения на министъра на околната среда и водите и останалите компетентни органи активно да осведомяват обществеността. Като цяло липсва единен подход за планиране и отчитане, и съответно – източник на обобщена информация относно извършените публични разходи, свързани с изменението на климата. Липсата на надеждна и публично достъпна информация за изпълнението на климатичните мерки, намалява предвидимостта на политиките и мерките, води до ниска информираност на гражданите и бизнеса и затруднява гражданския контрол.

През последните няколко години много европейски страни като Португалия, Испания и Гърция приеха нови рамкови закони за климата, а други като Ирландия съществено измениха климатичния си закон. Новите и актуализирани национални закони подчертават важността и спешността на изпълнението на хоризонтална политика за климата. Например рамковият климатичен закон на Португалия още в чл. 1 казва ”Този закон определя основите на климатичната политика”, а в чл. 2 декларира “Съществува извънредна климатична ситуация”. 

България също има нужда от модерен и амбициозен рамков климатичен закон –

изцяло нов или съществено преработен Закон за ограничаване изменението на климата. Той трябва да зададе рамката на хоризонталната климатична политика както в насока намаляване на емисиите на парникови газове и постигане на климатична неутралност до 2050 г., така и за националната политика за адаптация. Необходимо е съществено да се подобри институционалната рамка в посока на механизми за отчетност, мониторинг и контрол. В следващата статия от поредицата ще бъдат представени най-важните и спешни промени, които са необходими, за да бъде ефективна законодателната и институционалната рамка за осъществяване на политика за климата в България, в контекста на необходима актуализация на Закона за ограничаване изменението на климата.