Механизмът на ЕС за коригиране на въглерода на границите (CBAM) все още има 5 сериозни недостатъка

Данъчно облагане на въглерода на границите е много по-сложно, отколкото си мислите, обяснява  James Bushnell от Energy Institute at Haas. Механизмът на ЕС за коригиране на въглерода на границите (CBAM) налага данък върху вносните стоки, който е предназначен да отразява въглеродното им съдържание. Но CBAM има недостатъци, които трябва да бъдат решени. Той облага с данък въглерода във вносните суровини, доставяни на производителите в ЕС, но не и въглерода от същите тези суровини, ако те се внасят като готови продукти. Извършването (и доверието) на подробни измервания на емисиите ще бъде трудно.

Съществува риск от „пренареждане“: доставчиците изпращат своите чисти стоки в ЕС, но все още произвеждат мръсни стоки, които просто отправят другаде, ограничавайки очакваното намаляване на глобалните емисии.

Няма облекчения за цените на въглеродните емисии за производители от ЕС, които продават продуктите си извън Европа. И CBAM може да стимулира други региони да прилагат схеми за ценообразуване на въглеродните емисии, които играят със системата, като по този начин се възнаграждават вложения, които са с по-голям въглероден интензитет от конкурентите в ЕС (нещо подобно се случи в САЩ, когато опитаха плана за чиста енергия). Тези недостатъци трябва да бъдат взети под внимание в навечерието на пълното внедряване на CBAM през 2026 г., казва Bushnell.

Сблъсъкът - изтичането на емисии към други юрисдикции

Едно от най-големите предизвикателства, пред които е изправена всяка юрисдикция, която се опитва да смекчи изменението на климата чрез ценообразуване на въглеродните емисии, тавани или всъщност всяко регулиране, което повишава разходите за местния бизнес, се сблъсква с изтичането на емисии към други юрисдикции. Някои фирми ще търсят места с по-малко регулации и по-ниски разходи, други просто няма да могат да се конкурират с фирми, които вече произвеждат в нерегулирани зони и държави.

В продължение на повече от десетилетие най-разпространеният инструмент за опити за спиране на изтичане от региони със системи за ограничаване и търговия е безплатното разпределяне на квоти за емисии – валидност на системите за ограничаване и търговия, на предприятия, които продължават дейността си на местния пазар.

Тази техника, както се казва, е базирана на разпределение на изхода (OBA), се различава от другите форми на безплатно раздаване на квоти по това, че квотите са свързани с производството на получателя в ограничен регион.[1] Идеята е фирмите да бъдат възнаградени (под формата на квоти) за това, че не са преместили бизнеса си, но все пак да имат стимул (дължащ се на цената на въглеродния пазар) да намалят нивото на своите емисии. С други думи, те получават стимул да продължат да произвеждат, но с по-малка въглеродна интензивност.

Това на теория е елегантно частично решение на проблема с изтичането, но на практика е обект на предизвикателства при измерването и политически спорове, като резултатът е, че разпределенията са обвързани, колкото с политическото влияние, толкова и с реалния риск от изтичане. Безплатното разпределение на квоти също означава пропуснати приходи за юрисдикциите, които иначе биха могли да продадат тези квоти на търг.

От разпределение към тарифи за внос

Разпределение, базирано на продукцията, сега изглежда странна, неолиберална идея в тази ера на високи мита и търговски войни. Новият инструмент de jure е Механизмът за коригиране на въглерода на границите (CBAM). Въпреки че това е общо звучащо име, на практика CBAM означава данък върху вносни стоки, предназначен да отразява въглеродното съдържание на тези стоки. За политиците, които искат да дадат приоритет на защитата на местните индустрии и набирането на средства, CBAM (както всяка друга тарифа за внос) е много привлекателна. Разбира се, целта не трябва да е протекционизъм, а по-скоро опит за възстановяване на полето на конкуренцията, в което местните индустрии все още могат да съперничат, като същевременно плащат за своите въглеродни емисии.

Европа е водеща в идеята за CBAM. В момента ЕС е в пробна фаза на своя CBAM и планира да приложи първата си фаза на задължителни разпоредби през 2026 г.

В миналото намирах идеята за CBAM за много привлекателен, може би дори необходим инструмент за опит за постигане на някакво ниво на координирани световни намаления на въглеродните емисии. Въпреки това, има няколко аспекта от прилагането на CBAM на ЕС, които ми се сториха поразителни, както и на други, които са потенциални  „мини“ и биха могли да размият или дори да отменят ползите от политиката.

Недостатъци на CBAM

Първо, CBAM на ЕС първоначално ще се прилага само за седем категории продукти – алуминий, желязо, стомана, торове, цимент, електричество и водород. Това означава, че въглеродната цена ще бъде приложена към вносната стомана, която отива за кола, произведена в Европа. Но въглеродна цена няма да бъде приложена към стоманата, ако цялата кола е произведена някъде другаде и отправена за Европа. Въпреки че таргетираните продукти са сред най-въглеродно интензивните, много от тях също са ключови суровини в крайните продукти, които се търгуват в международен план. Работата на група европейски икономисти заключава, че този CBAM за ограничени стоки „само незначително подобрява сценария без [никакви] корекции на границите“.

Второ, CBAM ще позволи на отделни източници да претендират за специфичен въглероден интензитет. Измерването и проверката на въглеродния интензитет на производствените методи на конкретно съоръжение може да бъде процес, който отнема време  – просто попитайте екипа за нисковъглеродни горива в Калифорнийския борд за въздушни ресурси. Въпреки че „чистите“ фирми ще имат стимул да бъдат проверени като такива, не е ясно колко бързо ще работи този процес или, колко контрола от ЕС ще бъде практичен към проверката. Подозирам, че затруднението при изготвянето на такива въглеродни резултати е една от големите причини ЕС да започне само със седем категории от продукти. Казват, че от 2026 г. ще проучат разширяването на CBAM към повече стоки, вероятно до 2030 г.

Освен времето и усилията, необходими за измерване и проверка, специфичните за източника въглеродни резултати създават друг основен риск от недостатъци: пренареждане.

Въпреки че определението за пренареждане, подобно на изтичане, е че то ще е донякъде плавно, общата идея е, че доставчиците пренасочват чистите стоки към регулирани региони, но все пак изработват нечисти стоки, които просто отправят другаде. Европа може да привлече много нисковъглеродни торове и алуминий, но докато има достатъчно търсене на високовъглеродни торове и алуминий другаде, това наистина няма да промени глобалните емисии, цените на суровините или пък да помогне на местните индустрии толкова, колкото се очаква.

Трето, CBAM ще повиши разходите за някои вносни стоки, но ЕС реши да не възстановява каквито и да е данъци за изнесени такива. Това може да бъде колкото избор на политика, толкова и присъща слабост на CBAM[2], но означава, че европейските производители все още ще се сблъскат с неблагоприятни условия, когато се опитват да продават стоките си извън Европа.

Четвърто, и тук нещата стават наистина сложни, CBAM ще намали своите въглеродни данъци на границата върху вносните стоки, за да отчете цените на въглеродните емисии в техните страни на произход. На пръв поглед това звучи едновременно справедливо и положително. Други държави, които прилагат цени на въглеродните емисии в своите индустрии, едновременно ще направят нещо добро за света и ще бъдат възнаградени за това (или поне няма да бъдат наказани за това) на европейския пазар. Наистина, това е стимул за други страни да се присъединят към ценовия „въглероден клуб“ се посочва като основна външна полза от политиката на CBAM.

Достатъчно добър ли си, за да се присъединиш към „въглеродния клуб“?

Но към какъв клуб ще искат да се присъединят? Проблемът е, че, доколкото разбирам, няма добър план за разграничаване между страните с въглеродни тавани, въглеродни данъци и стандарти за ефективност на въглеродните емисии (или стандарти за интензитет).[3] Тази трета група включва Китай. Може би сте чували, че Китай е важен световен износител.

Много рекламираният китайски пазар на въглеродни емисии работи като търгуем стандарт за производителност (TPS), който регулира нивото на въглеродните емисии на източниците. Например, в електроенергетиката регламентът е насочен към среден тон/MWh, вместо да поставя твърдо ограничение. Всички фирми трябва да предадат разрешителни, свързани с техните емисии, но също така са  им разпределени разрешителни за единица продукция (напр. за MWh) въз основа на бенчмарк. Фирмите, които са по-чисти от бенчмарка, бе трябвало да получат повече квоти при безплатно разпределение, отколкото трябва да предадат, за да платят за своите измерени емисии.

Въздействието на търгуемите стандарти за производителност (TPS) върху стимулите на регулираните фирми е много различно от това при чиста горна граница или данък. По принцип TPS намалява цената на онези производители, които са по-чисти от „средното“ ,  или технически по-чисти от стандарта, и повишава цената на тези, които са по-мръсни от стандарта. Колкото по-висока е цената на въглерода, толкова повече се субсидират тези инсталации, които са по-чисти от стандарта. Това не е непременно най-лошото нещо само по себе си, въпреки че повечето икономисти предпочитат по-традиционен въглероден таван пред стандартите за интензитет. Goulder et al установиха, че разходите за намаляване на емисиите при китайската TPS ще бъдат с около 35% по-високи, отколкото при сравнима горна граница и търговска програма.

Различни системи ще причинят проблеми

Проблемите наистина възникват, когато двете системи се смесват при конкурентна търговия. Мислих много за това и дори написах статия със Stephen Holland, Jon Hughes and Chris Knittel по този въпрос. Контекстът беше повторението от 2014 г. на Плана за чиста енергия (CPP). CPP можеше да доведе до това, че някои държави със стандарти за производителност („ставка“) ефективно субсидират производството на енергия от техните инсталации за природен газ (като същевременно санкционират производството от въглища). Ако тези щати търгуват електроенергия с държава с по-конвенционална горна граница, централите в тази ограничена държава биха били в двойно по-неизгодно положение. Техните газови централи ще плащат въглеродна цена, докато тези на техните конкуренти ще бъдат субсидирани. Едно от прозренията в документа беше, че CPP, позволявайки на държавите да избират граници или стандарти за интензитет, може да тласне държавите към последните просто поради конкурентните предимства, които може да създаде за тях.

Лесно е да си представим сценарий като този, развиващ се при CBAM, който не прави правилно разграничение между страните с конвенционални ограничения и тези със стандарти за интензитет. Да разгледаме два китайски завода за торове - единият използва природен газ като суровина, а другият използва въглища. Ако Китай определи своя стандарт някъде между нивата на емисии на тези две технологии, „чистият“ тор в Китай ще бъде имплицитно субсидиран от китайската система за ценообразуване на въглеродните емисии, а всъщност „мръсният“ завод за торове дава пари на по-чистия.

Ако „мръсният“ тор така или иначе се насочваше към Европа, налагането на въглеродни разходи на местния завод за мръсни торове всъщност не му струва нищо: така или иначе щеше да трябва да плати тези разходи на ЕС и сега местните му въглеродни разходи ще бъдат компенсирани от кредитите на CBAM. Но местните въглеродни разходи, плащани от „мръсната“ компания, ще финансират повече производство на торове от по-чистата китайска фирма. По този начин субсидията за компанията за чисти торове, която всъщност все още може да е по-мръсна от средна европейска фирма, се подкрепя поне частично от CBAM.[4]

Ако „мръсният“ тор, така или иначе се насочваше към Европа, налагането на въглеродни разходи на местния завод за „мръсни“ торове всъщност не му струва нищо: така или иначе щеше да трябва да плати тези разходи на ЕС, а сега местните въглеродни разходи ще му бъдат компенсирани от кредитите на CBAM. Но местните въглеродни разходи, плащани от „мръсната“ фирма, ще финансират повече производство на торове от „по-чистата“ китайска фирма. По този начин субсидията за фирмата за „чисти“ торове, която всъщност все още може да е по-мръсна от средната европейска фирма, се подкрепя поне частично от CBAM.[4]

Има ли по-добър начин?

И така, за да обобщим потенциално заложените „мини“ в областта на CBAM, имаме:

Облагане на въглерода във вносните суровини за местните производители, но не и на въглерода от същите тези суровини, ако те се внасят като готови продукти.

Измерване на Granular emissions, което създава уязвимости към пренареждане.

Без облекчение на цените на въглеродните емисии за местни производители, които продават продуктите си извън Европа.

Опитите да се отчете ценообразуването на въглеродните емисии в други страни биха могли да имат обратен ефект и поне частично да възнаградят източници, които всъщност са субсидирани от схемата за ценообразуване на въглеродните емисии от техните местни власти.

Тази динамика на субсидията може да тласне страните към приемане на по-малко ефективно ценообразуване на въглеродните емисии в стил TPS, вместо по-традиционни въглеродни ограничения или данъци.

Сега, както всеки, който е стигнал дотук, ще разбере, тези неща са наистина сложни и е наистина трудно да се справите с всички тези проблеми. Някои предложиха промени в детайлите на прилагането на механизма CBAM, други - алтернативна формула за данък на границите. Взирайки се в този списък, стигам до извода, че има поне един инструмент, който избягва всички тези проблеми. Колкото и да е странно, този инструмент е за разпределение, базирано на изхода, като самият инструмент се премахва постепенно от ЕС в полза на CBAM.

Има един голям недостатък на O-B-A ( output-based allocation (OBA). Струва M-O-N-E-Y или поне не събира толкова пари, колкото би събрал данъкът за корекция на границата. Освен това, докато OBA може на теория да бъде елегантно решение за изтичане, прилагането му на места като ЕС и Калифорния далеч не е перфектно. Има няколко индустрии, които вероятно не представляват реална заплаха от изтичане и следователно нямат убедителни аргументи да получават ползи от OBA, които всъщност получават много квоти. Но вместо да поправи недостатъците в действащата в момента система, ЕС тръгва в смела нова посока.

Ако не се стъпва внимателно, това може да има обратен ефект. Искрено се надявам, че няма, тъй като ЕС заслужава много похвала за продължаването на напредъка по един от най-големите въглеродни пазари в света. Никоя държава, търговски блок или държава вероятно няма да успее да понесе дори скромни щети за местните си индустрии, ако те не се считат за носещи осезаеми ползи за световния климат.

James Bushnell е професор по икономика в Калифорнийския университет в Дейвис и пише за Енергийния институт в Хаас.

NOTES:
[1] Technically, the EU approach to allocation is not fully “output” based, but more capacity based along the lines of “keep your factory open.” This distinction may be one of the reasons why many in the EU currently have such a negative view of output based allocation.

[2] Such rebates may also create tensions within the WTO or other trade forums. As I understand it, refunds of taxes are allowed but not of regulatory compliance costs, and EU carbon allowances are considered in the latter group.

[3] The CBAM regulatory guidance requires non-EU sources to report both their emissions and their free allowance allocations under their local carbon regulations. However, if the allocations exceed the emissions, then this will be rounded up to zero. In other words it will be as if there were no carbon price at all for this firm, rather than a de-facto “negative” carbon price.

[4] Things can get even worse if the CBAM, and its offset policy, are applied to the local upstream emissions of the importing firms. Under a TPS, the pass-through of carbon costs to the prices of energy and other goods is diluted. This means a given carbon price in China will raise electricity prices on, say, aluminium firms, much less than an identical carbon price in the EU would impact power costs for an EU aluminium producer.