ЕС превръща изменението на климата в централен елемент на своята външна политика

ЕС превръща изменението на климата в централен елемент на своята външна политика. Това споделя в анализ за climateka.bg Михаела Александрова, доктор по политология към катедра „Международни отношения“ в УНСС. 

След средата на ХХ век политическите лидери започват да говорят по-активно за опазване на околната среда и планетата. Едва в края на 80-те и началото на 90-те години обаче въпросът за климатичните промени започва да се разглежда в глобалната политика и то като само един от много проблеми свързани с околната среда. Постепенно климатичните промени се превръщат в приоритет на различни международни политически форуми. Сред някои от опорните точки в историческото развитие на този процес са Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК), Протоколът от Киото и Парижкото споразумение относно изменението в климата. Въпреки развитието в тази насока, голямото предизвикателство пред политическите лидери днес е как да използват създадените институционализирани пътища по ефективен начин и да постигнат припокриване между заложени цели и реални действия.

Въпросът за климатичните промени и ролята на антропогенния фактор преминава през различни фази на развитие в последните десетилетия. Вследствие на голям обем от научни трудове, активизъм, по-широко медийно отразяване и др., постепенно се наблюдава институционализация на климатичните промени в глобалната политика. Въпреки че все още има голямо поле за развитие, промяна се откроява в следните направления:

За първи път държавите признават своя дълг към околната среда в Стокхолм през 1972 година

Може да се каже, че държавите признават своя дълг за опазване на околната среда на международно ниво за първи път на конференцията за околната среда в Стокхолм през 1972 г. Минават близо две десетилетия обаче преди държавните лидери да започнат да говорят експлицитно за климатичните промени. В това число могат да се отнесат алармиращите послания на лидери от края на 80-те години на миналия век като Маргарет Тачър и Джордж Х. У. Буш. А през 1989 г. се състоя и международна среща на Г7, Движението на необвързаните държави и правителствените ръководители на страните от Британската общност, на която глобалното затопляне беше разгледано като неотложен глобален проблем.

Това, което е важно да се има предвид е, че въпросът за климатичните промени в края на 80-те и началото на 90-те години на миналия век се разглежда в глобалната политика като само един от много проблеми свързани с околната среда. От това следва и че фокусът на международните институционализирани действия все още не се поставя категорично върху справянето с това предизвикателство. Включително на конференцията на ООН за околната среда и развитието в Рио де Жанейро през 1992 г., световните лидери обсъждат широк спектър от въпроси: биоразнообразие, изтощаване на почвите, нарастваща озонова дупка, замърсяване и климатични промени. Комюникетата на Г7 и Г8 от въпросната конференция потвърждават нагласата, че на климатичните промени все още не се гледа като на приоритетен глобален въпрос.

И все пак, конференцията в Рио де Жанейро прави важна крачка към постепенна промяна на текущите тенденции. В рамките на конференцията се подписва международен договор за околната среда, ангажиран с изменението на климата. Става въпрос за  Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК). Тя се стреми да стабилизира концентрациите на парникови газове в атмосферата до нива, които да не застрашават климатичната система. РКООНИК се превръща във форум, на който държавите водят преговори относно постигането на заложените цели. Срещите и преговорите са на годишна база, като първата Конференция на ООН по изменение на климата (на англ.: Conference of the Parties – COP) се провежда в Берлин през 1995 г. На нея участниците се съгласяват, че индустриализираните държави трябва да направят обвързващи ангажименти за намаляване на емисиите парникови газове. Така, РКООНИК институционализира климатичните промени и подсигурява регулярните срещи на държавните лидери с фокус върху нарастващите в глобален мащаб парникови емисии.

Групова снимка на световните лидери от конференцията на ООН за околната среда и развитието в Рио де Жанейро през 1992 г. Източник: UN Photo/Michos Tzovaras

Значението на Протокола от Киото

Като следваща стъпка може да се разглежда Протоколът от Киото, приет в Япония през 1997 г. Протоколът представлява международно споразумение, което цели да постигне редуциране на емисиите въглероден диоксид и наличието на парникови газове в атмосферата. Повече от 150 държави се съгласяват да подпишат споразумението, а след сложен процес на ратификация, то влиза в сила през 2005 г. Това, което демонстрира цялостният преговорен процес по протокола обаче е повишеното ниво на трудност да се постига съгласие на ниво глобална политика по въпрос като климатичните промени. Институционализацията на въпроса е важна стъпка, но използването на институционализираните пътища по ефективен начин, се оказва отделна и трудна задача. Част от предизвикателствата, които се открояват в рамките на договарянето на Протокола от Киото, се отнасят до несъгласие на някои от най-големите замърсители с СО2 да поемат по-голямата тежест на ангажиментите за справяне с климатичните промени. Когато страни като САЩ и Китай бойкотират участието си в подобен тип споразумение, то, както и международните срещи във връзка с него, започват да губят от авторитета и обвързващата си сила.

Подобен тип проблеми се открояват и в наследника на Протокола от Киото – Парижкото споразумение относно изменението в климата. Преди да обърнем внимание и на него, редно е да се отбележат още няколко важни момента от развитието на институционализацията на климатичните промени в глобалната политика. 

Докато през 90-те години на миналия век и началото на настоящия век РКООНИК се явява основният форум за държавите да обсъждат климатичните промени, към 2005 г. световните сили започват да поставят на дневен ред въпроса на важни глобални икономически срещи и срещи за сигурност. 

Например, през 2005 г. на срещата на Г8 в Гленийгълс, климатичните промени са поставени като топ приоритет в програмата. Великобритания, която е домакин на срещата, кани също и Бразилия, Китай, Индия, Мексико и Южна Африка. Те формират групата Г8 + 5, за да постигнат съгласие относно климатичните промени и да излязат със своя позиция. Тя намира израз в т.нар. Гленийгълски план за действие, в рамките на който всички участващи страни се съгласяват, че климатичните промени се случват и са нужни спешни мерки за справяне с предизвикателството. Следващи срещи на Г7 и Г8 продължават да поддържат фокуса върху климатичните промени. 

В допълнение, държавите започват да разглеждат климатичните промени не само като проблем, свързан с околната среда, но и като икономически такъв. Тази промяна във възприятията се подсилва и от Стърн доклада. Той представлява доклад от 700 страници, публикуван за правителството на Обединеното кралство през 2006 г. от икономиста Николас Стърн, председател на изследователския институт в Грантъм за изменението на климата и околната среда. Основното допускане, до което достига Стърн, е, че е необходимо незабавно редуциране на парниковите емисии. Според него краткосрочните разходи, необходими за това, ще бъдат значително по-малки от дългосрочните разходи, които могат да последват от бездействие в настоящето. Докладът има голямо международно въздействие, тъй като е първият такъв, който е поръчан и подкрепен от правителство, и то на водеща световна сила.

Друга част от промяната в начина, по който се гледа на климатичните промени в глобалната политика, се отнася до анализирането на проблема като заплаха за сигурността. Някои държави, обществени организации, НПО-та и учени, постепенно стигат до допускането, че климатичните промени ще увеличат риска от конфликт. Като израз на това може да се разглежда кампанията на Великобритания през 2007 г. спрямо Съвета за сигурност на ООН да включи климатичните промени в дебат в рамките на Съвета. Така, над 90 държави вземат участие в обсъждането на климатичните промени като заплаха за сигурността. Накратко, към 2007 г. климатичните промени се разглеждат като топ приоритет както от водещия световен икономически форум, така и от водещия форум за сигурност. Това обаче  не означава, че предизвикателствата пред сътрудничеството в глобалната политика по въпросите за климатичните промени са преодолени. 

Срещата на РКООНИК през 2009 г. в Копенхаген, например, често се посочва като пример за провал

Договореното в последния момент споразумение между САЩ, Китай, Индия, Бразилия и Южна Африка не получава подкрепа от всички страни, участващи в срещата. Като последица, непосредствено след срещата в Копенхаген, интересът към въпроса за климатичните промени спада. Това още веднъж показва колко важна е готовността на всяка една държава да работи за търсене и прилагане на решения. Докато при протокола от Киото основната демотивация за ефективни действия произтича от оттеглянето на някои от водещите световни лидери, при срещата в Копенхаген не се стига до споразумение поради липса на подкрепа от някои от по-малките международни играчи.

 Междувременно опитите за договаряне и изпълнение на различни решения продължават. През 2010 г., например, в рамките на РКООНИК е създаден фондът за зелен климат. Той е като действащ субект на Финансовия механизъм за подпомагане на развиващите се страни в приспособяването и смекчаващите практики за противодействие на изменението на климата. В допълнение, през 2014 г. действащият президент на САЩ Барак Обама и президентът на Китай Си Дзинпин поемат нови ангажименти за намаляване на въглеродните емисии на страните си, като се превръщат в пример и за други страни. Вероятно този пример изиграва положителна роля и за влизането в сила през 2015 г. на Парижкото споразумение относно изменението в климата, което е подкрепено от почти всяка държава по света. 

Целта е то да замени ефективно Протокола от Киото, като предоставя и рамка за наблюдение и открити доклади относно климатичните цели на всяка страна. В допълнение, споразумението предоставя и начин за развитите държави да съдействат на развиващите се страни в техните усилия да се адаптират към мерките за справяне с климатичните промени. Въпреки че през 2019 г. САЩ формално се оттеглят от Парижкото споразумение, след встъпване в длъжност, президентът Джо Байдън започва процес по повторно включване. ЕС, от своя страна, изпълнява най-амбициозните цели за намаляване на емисиите на парникови газове, като е отговорен едва за 9,6% от дела на глобалните емисии. Като цяло, ЕС превръща изменението на климата в централен елемент на своята външна политика. Това става посредством:

Дипломация по въпросите на климата: чрез работата с неговите глобални партньори на двустранно равнище, но и многостранно в рамките на ООН и РКООНИК, както и по други международни инициативи;
Финансиране на борбата с изменението на климата: чрез предоставяне на финансова подкрепа за действия в областта на климата в развиващите се държави.

От 2014 г. у нас действа Законът за ограничаване изменението на климата

Институционализацията на климатичните промени в глобалната политика дава своето отражение и върху политиката на България. 
Предвид глобалния характер на процесите, свързани с изменението на климата, политиката на България в областта се определя, от една страна, от международните ангажименти, поети от страната с ратифицирането на РКООНИК и Споразумението от Париж и от друга страна – от европейското законодателство в тази област.

От 2014 г. в страната действа Законът за ограничаване изменението на климата. Изпълнява се третият национален план за действие по изменението на климата, разработена и приета е Национална стратегия за адаптация и План за действие към нея. България участва в Европейската схема за търговия с емисии на парникови газове със 127 инсталации на територията на страната. Заедно с останалите държави-членки на ЕС, България ще изпълнява обща цел за намаляване на емисиите на парникови газове с най-малко 40% до 2030 г. с приемането на Рамката за политиките по климат и енергетика до 2030 г.

И все пак, следва да се има предвид, че България е една от страните с най-неамбициозни цели по отношение на зелените политики. В края на юни 2021 г. България не подкрепи европейския закон за климата, а гласува „въздържал се“. Основните опасения на държавата са свързани с въглищната индустрия, от която България е силно зависима. В тази връзка, страната е и с един от най-късно планирания срок за прекратяване на употреба на въглища, в сравнение с други Балкански страни – 2038 г. 

На държавно институционално ниво Министерство на околната среда и водите провежда цялостната държавна политика по ограничаване изменението на климата, подпомагано от Национален експертен съвет по изменение на климата като консултативен орган. За прилагането и изпълнението на ангажиментите на страната, произтичащи от международното, европейско и национално законодателство в областта на изменението на климата, е структурирана дирекция „Политика по изменение на климата“. А новото коалиционно правителство уважи настояването на няколко НПО-та за създаване на нова министерска позиция – по климатичните политики. Позицията се заема от Борислав Сандов, който е и министър на околната среда и водите. Тоест, двете длъжности няма да могат да бъдат изпълнявани независимо. Това може да бъде източник както на риск, така и на възможност. От водещо значение кое ще надделее вероятно ще бъдат политическото поведение и воля на министър Сандов. 

В обобщение, процесът по институционализация на климатичните промени в глобалната политика отнема време и води след себе си допълнителни предизвикателства. Едно от основните такива е използването на установените институционализирани пътища по ефективен начин. Тоест – постигане на съгласие между различните международни участници, както и изпълнение на поетите ангажименти. Последната конференция на страните СОР26 бе поредният пример за това колко трудно се оказва за държавите да постигнат припокриване между заложени цели и реални действия. Именно постигането на синхрон между цели и действия по отношение на климатичните политики може да се разглежда като цел сама по себе си в глобалната политика.