Глоби вместо инвестиции. Становище на EMI по поредните наказателни промени в Закона за енергетика

Институт за енергиен мениджмънт

Настоящото становище на Институт за енергиен мениджмънт е изготвено във връзка с предложения Закон за изменение и допълнение на Закона за енергетиката (вх. № 51-554-01-116), публикуван на интернет страницата на Народното събрание. Предмет на анализ са новите текстове, предвиждащи разширяване на санкционния режим спрямо операторите на електроразпределителните мрежи (ЕРД), включително при обективно непреодолими обстоятелства като природни бедствия и екстремни климатични условия, примери за каквито имахме през миналия декември.

Приветстваме стремежа на вносителите да повишат сигурността на електроснабдяването и устойчивостта на електроенергийната инфраструктура чрез въвеждане на конкретни разпоредби, задължаващи електроразпределителните предприятия да извършват инвестиции за поддържането и модернизацията на електроразпределителните мрежи, с които се гарантира сигурността и качеството на доставките на електрическа енергия, макар тези ангажименти и понастоящем да са обект на техните законови и лицензионни ангажименти. КЕВР и в момента има подобни правомощия за контрол на инвестиционните програми на лицензиантите и не считаме за необходимо подобни разпоредби да се посочват изчерпателно, тъй като биха създали допълнителни проблеми.

Политиката за устойчивост на електроенергийната мрежа представлява стратегическа рамка, предназначена за укрепването ѝ срещу различни заплахи и за гарантиране на бързо възстановяване след прекъсвания.

Нарастващата честота и интензивност на екстремните метеорологични явления в резултат на климатичните промени подчертават необходимостта от проактивни мерки за устойчивост. По-честите и интензивни бури, горещи вълни и горски пожари натоварват критично инфраструктурата на енергийната мрежа. Разпределянето на ресурси и установяването на ясни отговорности са жизненоважни за ефективното  прилагане на тези политики.

Настоящият Законопроект обаче не изглежда да цели създаване на правна рамка, която прагматично да гарантира координирана и ефективна реакция в условия на екстремни обстоятелства и кризи, включително своевременно възстановяване на електроснабдяването. Напротив, демонстрира познатия подход за презумпция за виновност на електроразпределителните дружества и предлага популистки, несъразмерно репресивни и същевременно неефективни санкционни механизми.

За българските граждани, включително жителите на засегнатите райони по време на снежните бури от миналия декември, полза би имало, ако държавата въведе законов механизъм, чрез който при подобни събития да се активира координирана реакция на всички налични държавни и общински ресурси и структури в подкрепа на операторите на критична инфраструктура за по-бързо и безпроблемно отстраняване на авариите и възстановяване на нормалното функциониране на системите. Което би било факт и в конкретния случай, станал повод за поредната наказателна акция срещу електроразпределителните дружества, ако съответният компетентен орган за въвеждане на ограничителен режим поради екстремни климатични условия (обективно потвърдени в бюлетина на НИМХ от декември 2024 г.) беше изпълнил законовите си задължения съгласно Глава 7 от Закона за енергетиката. В момент, когато световната енергийна и климатична политика е насочена към устойчивост, гъвкавост и преодоляване на системни рискове, България предлага на практика наказателна рамка за едни от най-потърпевшите от природните бедствия – ЕРД и техните клиенти. Финансовото натоварване на ЕРД чрез глоби, които не се връщат обратно в сектора, само задълбочава проблемите, без да стимулира инвестициите.

Докато обявяването на ограничителен режим продължава да бъде оставяно на едноличното решение и дискреция на министъра на енергетиката, без ясен механизъм и дефинитивно задължение кога се обявява такъв, съществува риск ЕРД да бъдат принуждавани да носят отговорност и да бъдат непропорционално санкционирани дори и при обстоятелства, които са обективно извън техния контрол или резултат от тяхно виновно действие или бездействие. Липсата на обективирани критерии и административна процедура, която не позволява противоречиво тълкуване за обявяване на форсмажор и налагане на ограничителен режим ще доведе до масови санкции без реална вина.

В тази принципна рамка ще коментираме предложените промени в Закона за енергетиката, а именно:

Предложените нови текстове в 1 и § 2, с които се въвеждат задължения за съгласуване на инвестиционни програми на операторите с кметовете и Комисията за енергийно и водно регулиране, изглеждат на пръв поглед ангажирани с местните нужди. В действителност тези промени — като чл. 6, ал. 4 и чл. 21, ал. 1, т. 30б и 30в — създават ненужно усложнен административен механизъм, който може сериозно да затрудни навременното планиране и изпълнение на инвестиции в мрежата.

Операторите, които извършват лицензионна дейност при регулирани цени, ще бъдат обвързани с множество едновременно действащи и често противоречиви изисквания от общини, без гаранция за съгласуваност, при това с минимални срокове и твърди прагове (чл. 21, ал. 1, т. 30в), като 30% от разходите трябва да се отделят за реконструкция и модернизация на съществуващи обекти. Това административно квотиране може да се окаже неефективно и икономически произволно, ако не отчита конкретната мрежова необходимост, технологичното състояние на съоръженията или тежестта на климатичните рискове в различните региони, а в по-широк аспект – не адресира спецификата на този вид дейност – подлежаща на строг лицензионен и регулаторен режим.

В 4 (чл. 38, ал. 4) се задължават ЕРД да създадат „специални канали за комуникация с кметовете“. Тази разпоредба е изцяло декларативна и без реално правно съдържание, освен ако не се конкретизира с правила, процедури и санкции. В сегашния ѝ вид тя ще създаде очаквания, но не и реални резултати.

В чл. 6, ал. 4, чл. 21, т. 30б и 30в, както и в чл. 38, ал. 4, се предвиждат нови задължения само за операторите на електроразпределителната мрежа, без да се възлагат аналогични отговорности на оператора на преносната мрежа, въпреки че нерядко именно капацитетът, надеждността и необходимостта от допълнителни подстанциите на преносния оператор са критично важни при възстановяване на захранването след бедствия и при интегриране на възобновяеми източници. Това за пореден път създава риск за нормативно закрепена дискриминация между различните звена в енергийната система.

В 8 (чл. 89, ал. 2 и 3) се въвежда задължение ЕРД да публикува инвестиционната си програма и да се съобразява с „информация, предоставена от кметове“. Подобна формулировка е неясна, правно несигурна и лесно манипулируема. Тя създава изкуствена административна зависимост, без ясно установен процес за проверка на достоверност или обективност на тази „информация“. Това ще забавя проектите, ще натоварва операторите с несъществени формални процедури и ще отслабва капацитета им да реагират адекватно на реални мрежови нужди. Изискването поражда и редица практически и правни проблеми. Първо, липсва регламентация относно начина на събиране, проверка и обективиране на тази „информация“. Второ, обвързването на планова дейност с външен, нерегулаторен източник може да доведе до опити за имплантиране на популизъм в инвестиционната политика на ЕРД, опити на трети страни за отклоняване на приоритети и неефективно разходване на средства. Трето, поставя се под съмнение самостоятелната експертна отговорност на оператора, който носи лицензионна и финансова отговорност, но се ограничава неговата автономия при планирането.

В чл. 223, нова ал. 1 се предвиждат значително (4-5 пъти) завишени глоби от 20 000 до 50 000 лв., като при повторно нарушение санкцията нараства в трикратен размер. Налагането на такива глоби създава непропорционална финансова тежест за операторите, особено в условия на природни катаклизми, когато достъпът до съоръженията е невъзможен или силно затруднен, а същевременно е „пропуснато“ обявяване на форсмажор и цялата тежест и отговорност за възстановяване се прехвърля на операторите. При липса на изрични гаранции и механизъм при какви обстоятелства следва да бъде обявен ограничителен режим, това води до необоснован допълнителен финансов и административен натиск върху ЕРД. И макар компенсацията за потребителите да е разумен принцип, ако липсва възможност за защита на операторите от административен произвол в случай на обективно неподлежащи на контрол обстоятелства – например свлачища, снежни блокади или аварии по преносната мрежа, резултатът е вменяване на отговорност без вина, в противоречие с основни принципи на правото и регулаторната логика.

Разпоредбата на чл. 73, ал. 4 предвижда, че ако прекъсването на електрозахранването надвиши 48 часа в рамките на 72 часа, операторите ще дължат неустойки на крайните клиенти, в размер, определен в общите условия. Множеството последователни прекъсвания най-често са част от технологичния процес на възстановяване на електроподаването след авария. В допълнение към коментара по предходния булет, при липса на ясен критерий за определяне на неустойките, липсва и гаранция, че прилагането им няма да доведе до дублиране на санкции с такива по вече съществуващи механизми за компенсация от КЕВР.

Предвидените глоби създават риск за инвестициите, тъй като са прекомерни и непропорционални, особено в случаите, когато прекъсванията са предизвикани от екстремни климатични условия, но не е наложен ограничителен режим. Такива санкции отклоняват ресурси от инвестиции в устойчивост и модернизация към плащане на административни глоби, които не водят до подобрение на системата. Вместо да се инвестира в укрепване на инфраструктурата, операторите ще бъдат принудени да съобразяват действията си с репресивен контролен режим, който рискува да дестабилизира оперативните бюджети на дружествата. На практика, тези прекомерни санкции ще отклоняват ресурс от дългосрочни инвестиции за сметка на краткосрочно „застраховане“ срещу глоби.

Според българското законодателство, наложените глоби от КЕВР постъпват в републиканския бюджет или по специални сметки, но не се насочват целево към възстановяване, укрепване или модернизация на електроразпределителната мрежа. По този начин се получава финансова санкция без компенсаторен ефект за самата система. Наказването на ЕРД с високи глоби, без възможност за реинвестиране на тези средства обратно в мрежова устойчивост например, обезкървява финансово електроразпределителния сектор и не подобрява сигурността на снабдяването. Нещо повече – при липса на инвестиции в подобряване на съоръженията и мрежата, рискът от повторяемост на същите събития се увеличава.

Във връзка с гореизложеното отбелязваме, че в множество европейски юрисдикции се прилагат по-гъвкави и дългосрочни подходи към отговорността на електроразпределителните оператори и устойчивостта на мрежите (вж. приложение 1 по-долу, в което са посочени само няколко примера за онагледяване на съвременните тенденции), като целта е стимулиране на системна устойчивост и гъвкавост, а не санкциониране:

- Описаните държави поставят акцент върху стимули, устойчивост и превенция, а не върху санкции;
- Налице е ясен ангажимент за интеграция на климатични стратегии в бизнес плановете;
- Санкциите не се прилагат при форсмажорни обстоятелства, а вместо това се прилагат целеви инвестиции и оценка на риска.

Във всички тези случаи се прилага принцип на стимулиране, предвидимост и обективна оценка на обстоятелствата – за разлика от предложената в българския законопроект схема с високи санкции, без обективен механизъм за отчитане на безспорен форсмажор и без стимули към мрежовата устойчивост.

Коментираните законодателни промени са в разрез с тези тенденции и представляват отклонение от добрите съвременни европейски практики.

С оглед на изложените проблеми и международните примери, предлагаме при обсъждането на текстовете от законопроекта:

Да се включи ясна, приложима, обективно формулирана и непротиворечива процедура, задължаваща компетентния орган по чл. 72 от Закона за енергетиката за обявяване на ограничителен режим – природни бедствия, извънредни кризи, затруднен или невъзможен достъп до инфраструктура и др. Такива текстове следва да бъдат предварително обсъдени и съгласувани със заинтересованите страни, с цел постигане на консенсусен механизъм, който да отразява реалните предизвикателства от практиката. Целта е на ниво закон да се осигури предвидимост, правна сигурност и съответствие между регулацията и действителните възможности за реакция в извънредни ситуации.
Да се въведе механизъм за регулаторна „ex ante“ и „ex post“ оценка при масови прекъсвания на електроснабдяването. КЕВР следва да провежда задълбочен анализ преди налагане на санкция, като се вземат предвид метеорологични условия, достъп до инфраструктура и отчетен човешки и технически ресурс.
Да се обмисли възможност за целево използване на събраните глоби. Вместо да постъпват в държавния бюджет, средствата следва да се насочват например към специален фонд за устойчивост, модернизация и възстановяване на мрежата в уязвими райони. Това би превърнало санкционния механизъм в инструмент за подобрение, а не в наказание без ефект.

Необходимо е да се прилага принцип на реципрочност на нормативния режим и по отношение на оператора на електропреносната мрежа. Задълженията, които се предвиждат за операторите на електроразпределителните мрежи – включително по отношение на оперативна готовност, инвестиции в устойчивост и повишаване на капацитет – следва да важат и за преносния оператор. Това е от съществено значение за гарантиране на цялостната устойчивост на електроенергийната система и за преодоляване на реални инфраструктурни ограничения. Равнопоставеността между мрежовите оператори е не само въпрос на справедливост, но и на ефективно планиране и изпълнение на енергийната политика. В този смисъл, всяка регулаторна рамка, която поставя цялата тежест върху ЕРД, без да ангажира преносния оператор със съразмерни изисквания, е не само несправедлива, но и технически неефективна.
Предложеният законопроект въвежда санкционен модел, вместо стимули за подобряване на сигурността на електроразпределителната мрежа в условията на нарастваща честота и разрушително въздействие на природните бедствия. За пореден път се акцентира върху увеличаване на отговорности и наказания, без да бъдат подобрени условията, в които мрежовите дружества оперират.

От процедурна гледна точка кратките срокове за обсъждане на Законопроекта не дават възможност за задълбочен дебат относно повишаване на устойчивостта на мрежовата инфраструктура. По-тревожно е, че този подход за избягване на процедурата на пълноценно обществено обсъждане на законодателни промени се превръща в устойчива тенденция и за настоящата легислатура, без да е приложимо обичайното оправдание за изтичащи срокове и необходимост от спешни промени.

В заключение следва да отбележим, че вместо да укрепва системата, законопроектът я отслабва. Вместо да насърчава инвестиции, ги обезкуражава. Вместо да въвежда ясни механизми за реагиране при бедствия, въвежда административни капани. Затова настояваме за преразглеждане на ключовите разпоредби и създаване на стабилна, предвидима и справедлива нормативна рамка, която ще гарантира сигурност за потребителите, устойчивост за системата и прозрачност за институциите. 

Приложение. Международна практика – политики за устойчивост на електроенергийната мрежа

В съвременния контекст на засилващи се климатични предизвикателства и необходимост от повишена мрежова устойчивост, редица европейски държави въвеждат регулаторни рамки, основани на стимули, предвидимост и обективна оценка на риска. Вместо наказателни санкции, акцентът е поставен върху насърчаване на инвестиции в устойчивост и възстановителни способности на разпределителната мрежа, респ. на електроснабдяването. По-долу разглеждаме само три от тях, но при институционален интерес ще предоставим един широк преглед на съществуващите практики в коментираните аспекти.

Италия:

Според новоприетата регулаторна рамка за развитие на мрежите в Италия, въведена от ARERA, операторите на разпределителни системи могат да представят инвестиционни планове, които имат конкретни цели, като например повишаване на устойчивостта към екстремни метеорологични явления и разширяване на капацитета на мрежата за възобновяеми енергийни източници. Тези планове трябва да демонстрират положителни резултати по отношение на анализа на разходите и ползите въз основа на предварително определена методология.

Разглеждат се широк спектър от ползи, като например

- изменението на индекса на инфраструктурния риск преди и след интервенцията за устойчивост,
- икономическата стойност на загубите от прекъсване на електроснабдяването (value of lost load) и
броят на потребителите, които ще се възползват от проекта.

Това дава перспектива за оценка на инвестициите в мрежата от гледна точка на стойността и ползата за цялата система, а не само от гледна точка на стриктно финансовия подход за възвръщаемост на инвестициите.

Вследствие на екстремни снежни събития в Централна Италия, причинили продължително изключване на над 100 000 клиенти, се въвежда изискване за климатична устойчивост в регулаторната рамка – основан на стимули регламент, насочен към повишаване на устойчивостта на електроразпределителните мрежи и изискване за приоритетни тригодишни планове за инвестиции в:

а) проектиране на мрежа, способна да устои на екстремни събития, и
б) способност на системата да възстанови стандартната си работа след такива събития.

Всяка година ЕРП трябва да публикуват тригодишен план за защита на мрежите си от рискови фактори като обледяване на проводници вследствие на сняг или вятър, горещи вълни, наводнения и паднали дървета вследствие на сняг. След представяне на анализ разходи-ползи за всеки проект, съответните инвестиции се одобряват от ARERA и се включват в ценовата рамка. При неизпълнение на инвестициите по вина на операторите, следват санкции.

Мерките за устойчивост включват:

- превантивни действия (насочени към увеличаване на мрежовата свързаност, чрез реализиране но нови електропроводи),
- действия за възстановяване (насочени към намаляване на времето за възстановяване на електропроводите след прекъсване на електрозахранването),
- действия за смекчаване на последиците (насочени към ограничаване на рисковете за електроенергийната система и намаляване на щетите) и
- мониторингови интервенции (за предвиждане на критични метеорологични събития, които биха могли да имат неблагоприятно въздействие върху мрежата, с използването на иновативни технологични решения).

Новата методология се характеризира със следните три основни елемента:

Разработването на климатични сценарии позволява да се определят районите, които са най-силно изложени на последиците от тежки метеорологични явления от различен характер, като с тях се свързва относителната вероятност от климатични опасности. Подходът може да се адаптира и приложи към различни по мащаб и параметри мрежови територии.

Инженерен подход за оценка на уязвимостта на различни компоненти на електрическите въздушни линии към преки и косвени натоварвания, причинени от тежки метеорологични явления, чрез определяне на специфични криви на уязвимост, дефинирани чрез използване на реални технически и орографски параметри.
Вероятностен N-k подход за анализиране на многобройни и едновременни прекъсвания на електрозахранването, дължащи се на метеорологични събития, с цел определяне на вероятността за възникване на такива ситуации и оценка на тяхното въздействие (по отношение на очакваната недоставена енергия) върху частта от електроенергийната система, изложена на тежкото метеорологично събитие.[1]

Германия:

Германският регулатор публикува преди месеци за обсъждане поредна инициатива за подкрепа на разпределителните мрежи, според която усилията и инвестициите на мрежовите оператори да посрещнат предизвикателствата на енергийния преход и климатичните промени ще бъдат подкрепени чрез опростено и ускорено регулиране, привлекателни и стабилни рамкови условия за насърчаване на инвестиции и регулаторни стимули. Федералната мрежова агенция (BNetzA) предлага стабилна и предвидима регулаторна рамка, която включва между другото:

- ускорено одобрение на инвестиции в устойчивост;
- гарантирана възвръщаемост на одобрени мрежови разходи;
- регулаторни стимули за преодоляване на климатични и инфраструктурни рискове.

Подходът на Германия се основава на принципа, че всяко инвестирано евро следва да носи максимална системна полза за потребителите, а регулаторната рамка се разглежда и усъвършенства в партньорство със заинтересованите страни[2].

Великобритания:

В Обединеното кралство Ofgem прилага дългосрочната рамка RIIO (Revenue = Incentives + Innovation + Outputs), която обхваща осемгодишни регулаторни периоди и осигурява:

- финансова стабилност за планиране на устойчиви инвестиции;
- включване на Climate Resilience Strategy като част от бизнес плановете на мрежовите оператори;
- признати разходи за климатична, физическа и киберустойчивост.
- RIIO-ED2 и RIIO-ED3 изискват адаптационни пътеки и задълбочени оценки на климатичния риск. Докладите се базират на националната адаптационна рамка и подлежат на обществено обсъждане.[3]

[1] Източник: https://www.arera.it/it/inglese/index.htm  https://pure.strath.ac.uk/ws/portalfiles/portal/210660619/Hawker-etal-PE-2024-Management-of-extreme-weather-impacts-on-electricity-grids.pdf 

[2] Източник: CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2024: https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/aa43b477-7f47-cd93-01a4-b9e573e846f3 

[3] Източници: https://www.ofgem.gov.uk/publications/riio-ed2-final-determinations и https://www.ofgem.gov.uk/publications/climate-adaptation-report-2021